Malaysia ingin ASEAN lebih tegas atasi kabut asap, tapi terbentur hambatan lama

JOHOR BAHRU: Seiring kabut asap akibat kebakaran hutan dan lahan (karhutla) di Indonesia kembali menyelimuti sejumlah wilayah Asia Tenggara, Malaysia mendesak ASEAN meninjau kembali kesepakatan regional untuk menangani masalah lintas batas tersebut.

Dalam beberapa pekan terakhir, Malaysia menjadi salah satu negara ASEAN yang paling terdampak kabut asap lintas batas, masalah yang berulang setiap tahun.

Sejumlah wilayah Sarawak di Pulau Kalimantan dan Lembah Klang di Malaysia Barat berada tepat di jalur asap dari titik-titik panas di Kalimantan dan Sumatra, Indonesia.

Kualitas udara di sejumlah wilayah telah mencapai tingkat tidak sehat, sementara pihak berwenang memperingatkan kondisi yang memburuk di Sarawak dapat memicu penerapan langkah-langkah darurat.

Memburuknya situasi mendorong para pemimpin Malaysia menyerukan peninjauan sejumlah ketentuan dalam Persetujuan ASEAN tentang Pencemaran Asap Lintas Batas (AATHP), yang mulai berlaku pada 2003.

Perjanjian tersebut berlandaskan prinsip konsensus, kedaulatan, dan non-intervensi yang telah lama dipegang ASEAN. Tidak ada denda atau sanksi di tingkat ASEAN bagi negara yang tidak mematuhinya, sementara perselisihan diselesaikan melalui konsultasi atau negosiasi.

Namun, lebih dari dua dekade sejak perjanjian itu berlaku, para pakar menilai upaya memperkuatnya bukan perkara mudah.

Profesor Studi Asia di University of Tasmania James Chin mengatakan kepada CNA bahwa perubahan besar terhadap perjanjian tersebut mungkin mendapat dukungan, tetapi membutuhkan kesediaan negara-negara utama seperti Indonesia untuk ikut bekerja sama.

“Malaysia mendorong (perubahan aturan) dan kemungkinan didukung Singapura – tetapi pada akhirnya, persoalannya adalah apakah Indonesia mau melakukannya,” kata Chin, yang juga peneliti senior di Tun Tan Cheng Lock Institute of Social Studies, Malaysia.

“Kalau situasinya terus seperti sekarang, tidak banyak yang akan berubah karena ASEAN bergantung pada konsensus,” tambahnya.

Karena itu, menurut para pakar, memutus siklus ini tidak cukup hanya dengan perubahan di atas kertas, tetapi juga membutuhkan kemauan politik dan akuntabilitas yang lebih kuat, termasuk peningkatan kerja sama lintas batas, pertukaran bukti dan penegakan hukum di masing-masing negara.

Kabut asap lintas batas telah berulang kali melanda Asia Tenggara selama beberapa dekade, dengan episode yang sangat parah pada 1997-1998, 2013, 2015, serta kejadian signifikan pada 2019 dan tahun ini. Sejumlah episode terburuk terjadi bersamaan dengan kondisi kering akibat El Nino yang memperparah kebakaran hutan dan lahan gambut.

Dampaknya sangat luas: jutaan orang terpapar udara tidak sehat, sekolah ditutup, kegiatan bisnis dan perjalanan terganggu, serta kerugian ekonomi mencapai miliaran dolar.

Selain Malaysia, kualitas udara di Filipina juga memburuk, termasuk di Metro Manila. Bulan lalu, National Environment Agency (NEA) Singapura memperingatkan bahwa peningkatan aktivitas titik panas di Indonesia dapat menyebabkan “kabut asap sesekali melanda Singapura”.

Di Sarawak, kekhawatiran itu kemudian menjadi kenyataan. Indeks Polusi Udara (API) di Serian mencapai 519 pada Jumat (4/9), sehingga wilayah tersebut ditetapkan dalam status darurat. Status itu dicabut pada Senin setelah API turun menjadi 222, meski masih berada pada kategori sangat tidak sehat.

API 500 atau lebih dapat memicu pemberlakuan keadaan darurat, yang menghentikan kegiatan pemerintahan dan komersial non-esensial. Sebanyak 710 sekolah di Sarawak juga ditutup pada 7 hingga 11 September akibat memburuknya kualitas udara.

Wan Junaidi dilaporkan mengatakan AATHP masih relevan, tetapi diperlukan mekanisme yang lebih kuat, teknologi baru, dan pengambilan keputusan yang lebih cepat agar kerja sama regional lebih efektif.

Wakil Menteri Sumber Daya Alam dan Kelestarian Alam Malaysia Syed Ibrahim Syed Noh juga dikutip mengatakan, mekanisme dalam AATHP harus terus berkembang mengikuti perubahan tantangan. Penegakan hukum menjadi salah satu isu yang perlu dibahas, di samping upaya mencegah, mendeteksi dan menangani kabut asap.

“Ini bukan soal saling menyalahkan. Kabut asap tidak mengenal batas negara, begitu pula seharusnya komitmen kita dalam mencari solusi,” katanya seperti dikutip media lokal New Straits Times.

Pada Selasa (1/9), Duta Besar Indonesia untuk Malaysia Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo mengatakan, pemerintah di Jakarta mendukung penguatan AATHP lebih lanjut.

“Indonesia tetap berkomitmen terhadap AATHP dan memandangnya sebagai kerangka penting bagi kerja sama regional,” katanya seperti dikutip New Straits Times.

“Indonesia berpandangan bahwa mekanisme regional harus terus diperkuat dalam pelaksanaannya, terutama terkait peringatan dini dan pemantauan, pertukaran informasi, dan data secara real-time, koordinasi operasi pemadaman kebakaran, modifikasi cuaca, serta peningkatan kapasitas di antara negara-negara anggota ASEAN.”

Peta Jalan Kedua ASEAN Bebas Asap 2023-2030 menetapkan visi untuk mewujudkan kawasan yang bebas dari kabut asap lintas batas pada akhir dekade ini.

Peta jalan tersebut menegaskan bahwa bebas kabut asap bukan berarti meniadakan seluruh kebakaran atau kabut asap, melainkan mencegah dan mengendalikan kebakaran lahan, hutan, gambut, dan pertanian berskala besar yang menyebabkan kabut asap lintas batas signifikan.

Menurut para analis, inti persoalannya terletak pada dilema lama antara prinsip konsensus dan non-intervensi ASEAN dengan langkah-langkah yang dapat membuat negara anggota bertanggung jawab secara lebih langsung.

“Target ASEAN bebas kabut asap pada 2030 tidak realistis dan memberi citra buruk bagi ASEAN karena mereka telah menghabiskan banyak waktu dan upaya untuk membuat kemajuan dalam masalah ini, tetapi hasil yang dicapai tidak seberapa,” kata Chin.

PENEGAKAN HUKUM LINTAS BATAS MASIH JADI TITIK LEMAH

Para pakar menambahkan, salah satu cara untuk mencegah kabut asap adalah dengan meminta pertanggungjawaban hukum perusahaan yang bertanggung jawab atas kebakaran.

Indonesia telah menjatuhkan sanksi kepada sejumlah perusahaan terkait kebakaran berdasarkan hukum nasional. Namun, belum ada perusahaan yang berhasil dituntut oleh negara ASEAN lain secara khusus karena menyebabkan kabut asap melintasi batas negara.

Singapura menjadi negara yang melangkah paling jauh untuk menutup celah tersebut.

Transboundary Haze Pollution Act (THPA), yang disahkan pada 2014, berlaku terhadap tindakan di dalam maupun di luar Singapura yang menyebabkan atau turut menyebabkan pencemaran kabut asap di negara itu. Untuk pelanggaran tertentu, total denda dapat mencapai S$2 juta (Rp27,9 miliar).

Undang-undang tersebut juga mengatur tanggung jawab perdata, sehingga individu atau badan di Singapura yang mengalami kerugian tertentu akibat pencemaran kabut asap dapat menuntut pihak yang bertanggung jawab.

Namun, hingga kini belum ada penuntutan atau vonis berdasarkan undang-undang tersebut yang dikonfirmasi secara terbuka.

Setelah episode kabut asap parah pada 2015, National Environment Agency Singapura melayangkan pemberitahuan hukum kepada enam perusahaan Indonesia setelah mengidentifikasi kebakaran di lahan yang terkait dengan perusahaan-perusahaan tersebut.
 

Enam tahun kemudian, saat menjawab pertanyaan di parlemen pada 2021, Pemerintah Singapura menyatakan, penyelidikan terhadap dua perusahaan telah dihentikan setelah mempertimbangkan informasi yang mereka berikan, sementara penyelidikan terhadap empat perusahaan lainnya masih berlangsung.

Sejak itu, belum ada perkembangan terbaru yang diumumkan kepada publik mengenai hasil penyelidikan terhadap keempat perusahaan tersebut.

Para pakar mengatakan kepada CNA bahwa pengalaman Singapura menunjukkan kendala mendasar dalam penegakan hukum lintas batas.

Negara yang terdampak mungkin memiliki data satelit dan bukti pencemaran di wilayahnya, tetapi informasi penting mengenai batas konsesi, kepemilikan lahan, tanggung jawab perusahaan, dan sumber masing-masing kebakaran bisa berada di bawah yurisdiksi negara lain.

Peneliti utama ISEAS – Yusof Ishak Institute Sharon Seah mengatakan, tantangan dalam penegakan hukum sebagian disebabkan AATHP yang dibangun berdasarkan prinsip “soft law” atau hukum yang tidak mengikat secara tegas.

“Ini adalah perjanjian yang dirancang untuk mendorong kerja sama, tetapi kerja sama hanya dapat dilakukan jika diminta. Jika negara penerima menolak mengaktifkan AATHP, negara-negara lain yang berkepentingan tidak dapat berbuat apa-apa untuk membantu,” kata Seah. Menurutnya, persetujuan tersebut memang dirancang untuk memastikan kedaulatan setiap negara tidak dilanggar.

“Tidak ada gunanya menyalahkan persetujuan tersebut jika sejak awal memang dirancang untuk menghormati prinsip konsensus dan non-intervensi,” tambah Seah, yang juga koordinator program Climate Change in Southeast Asia di ISEAS – Yusof Ishak Institute.

Chin juga mengatakan, penegakan hukum lintas batas yang efektif sangat bergantung pada kemauan dan kemampuan Indonesia untuk bekerja sama.

“Salah satu masalahnya adalah Indonesia tidak memiliki sumber daya yang memadai untuk melakukan penegakan hukum,” kata Chin, seraya mencatat bahwa sebagian kebakaran bisa terjadi di perkebunan-perkebunan pedalaman yang tersebar di wilayah luas Kalimantan dan Sumatra.

Mengenai undang-undang ekstrateritorial seperti THPA Singapura, Seah mengatakan, efektivitasnya pada akhirnya bergantung pada kerja sama aparat penegak hukum di negara tempat kebakaran terjadi.

“Ini merupakan masalah tata kelola yang melibatkan banyak kepentingan yang saling tumpang tindih – prioritas pembangunan, perizinan yang terdesentralisasi, hubungan patronase antara pelaku bisnis komoditas dan elite politik, serta klasifikasi dan peta penggunaan lahan yang tidak jelas,” kata Seah, yang sebelumnya bekerja di Kementerian Luar Negeri dan National Environment Agency Singapura.

Chin mengatakan, pendekatan Singapura dapat menjadi salah satu model yang dipertimbangkan Malaysia dan negara ASEAN lain yang terdampak.

Namun, undang-undang semacam itu tetap bergantung pada kerja sama pihak berwenang Indonesia, termasuk akses terhadap data yang andal dan transparan untuk menentukan pihak yang bertanggung jawab, tambahnya.

Para analis yang berbicara kepada CNA mengatakan, usulan Malaysia untuk meninjau AATHP pada akhirnya memunculkan pertanyaan yang lebih besar: Sejauh mana negara-negara ASEAN bersedia melangkah dari kerja sama sukarela menuju pertanggungjawaban yang lebih kuat tanpa mengabaikan prinsip kedaulatan dan konsensus yang menjadi landasan organisasi tersebut?

Aktivis sosial Malaysia Lee Lam Thye, direktur organisasi nirlaba Alliance for a Safe Community, mengatakan pekan lalu bahwa meningkatnya frustrasi akibat kabut asap yang terus berulang seharusnya mendorong ASEAN mengambil langkah yang lebih nyata.

Ia menyerukan pertanggungjawaban yang lebih kuat ketika kebakaran menyebabkan pencemaran lintas batas, termasuk keterbukaan yang lebih besar dalam berbagi hasil penyelidikan dan bukti di antara negara-negara terdampak.

“Setelah lebih dari 20 tahun, ASEAN harus bergerak melampaui janji dan membuktikan bahwa kerja sama regional benar-benar dapat melindungi masyarakat Asia Tenggara,” kata Lee.

LANGKAH ASEAN SELANJUTNYA

Namun, penegakan hukum hanyalah salah satu bagian dari persoalan.

Menurut para pakar, negara-negara ASEAN juga perlu bertindak lebih dini – sebelum kebakaran berkembang menjadi krisis pencemaran lintas batas.

Fredolin Tangang dari Universiti Kebangsaan Malaysia mengatakan kepada CNA bahwa kabut asap tahun ini sebenarnya dapat diperkirakan, mengingat kondisi El Nino telah diprediksi enam hingga sembilan bulan sebelumnya. Namun, menurutnya, langkah konkret untuk mencegahnya masih belum memadai.

“Pemantauan titik panas harus segera diikuti tindakan di lapangan. Kerja sama antarnegara juga harus digerakkan sebelum asap melintasi batas negara, bukan hanya setelah kabut asap berkembang menjadi krisis regional,” katanya.

Salah satu sarana yang berpotensi memperkuat kerja sama adalah ASEAN Coordinating Centre for Transboundary Haze Pollution Control (ACC THPC), yang dirancang menjadi pusat permanen ASEAN untuk mengoordinasikan penanganan kebakaran hutan dan lahan serta kabut asap yang ditimbulkannya.

Namun, pusat koordinasi tersebut belum sepenuhnya beroperasi.

Negara-negara ASEAN menandatangani perjanjian pembentukan ACC THPC pada Mei 2025, tetapi masih diperlukan ratifikasi dari sejumlah negara agar perjanjian tersebut berlaku. Berdasarkan laporan ASEAN pada Juni 2026, negara-negara anggota masih berupaya agar pusat yang berlokasi di Indonesia itu dapat beroperasi penuh.

Tangang mengatakan, pusat koordinasi tersebut dapat bekerja sama dengan ASEAN Specialised Meteorological Centre di Singapura untuk “meningkatkan pemantauan satelit secara real-time, mempercepat pertukaran informasi titik panas dan menyinergikan kemampuan bersama dalam pemadaman kebakaran”.
 

Duta Besar Indonesia Raden Mohammad juga dikutip New Straits Times pada Selasa (1/9) mengatakan, Indonesia akan terus mendorong agar pusat koordinasi tersebut dapat beroperasi penuh.

Namun, Seah mengatakan, kawasan ini pada akhirnya harus mengatasi kondisi yang sejak awal memungkinkan kebakaran terjadi.

Salah satu upaya utama adalah melindungi lahan gambut, tempat api dapat membakar jauh di bawah permukaan, menyebar ke wilayah yang luas, dan menghasilkan asap dalam jumlah besar.

Pencegahannya, antara lain, dengan menjaga lahan gambut tetap basah serta memulihkan lahan yang telah dikeringkan atau terdegradasi.

“Ini adalah persoalan pencegahan kebakaran, terutama kebakaran di lahan gambut yang dapat menyebar jauh ke dalam tanah dan meluas,” kata Seah.

“Jadi, kalau kita hanya mengatasi gejalanya, yakni memadamkan kebakaran, tetapi tidak mengatasi penyebabnya, yakni menjaga lahan gambut dan mengelola penggunaan lahan dengan baik, masalah ini akan terus berulang.”

Mengenai ambisi ASEAN mewujudkan kawasan bebas kabut asap pada 2030, Seah menyebutnya sebagai “target yang sangat ambisius”.

“Tanpa tindakan terkoordinasi untuk mengatasi persoalan tata kelola terkait pelestarian keanekaragaman hayati, khususnya lahan gambut di Indonesia dan Malaysia, masalah ini akan terus berulang,” katanya.