Saat AS mundur dari lembaga global, China akan isi kekosongan dengan langkah terukur

BEIJING: Mundurnya Amerika Serikat dari 66 lembaga global berpotensi membuka sejumlah peluang dalam tata kelola global, tetapi China kecil kemungkinannya akan serta-merta mengisi posisi kepemimpinan yang ditinggalkan Washington, kata para pakar.

Sebaliknya, China diperkirakan akan menjalankan strategi penuh perhitungan dengan meningkatkan keterlibatan di lembaga-lembaga yang memungkinkan dibangunnya pengaruh secara bertahap, memiliki kepentingan yang sejalan dengan visi domestik dan konsekuensi yang masih bisa dikelola. Para pakar menilai dalam setahun ke depan China akan menjauhi peran yang berisiko secara politik atau menuntut komitmen besar.

Para pakar menambahkan, pendekatan penuh kehati-hatian ini mencerminkan perhitungan Beijing atas biaya dan risiko. China juga disebut menghindari peran kepemimpinan yang akan mengundang sorotan atau komitmen mengikat di tengah upaya pemerintah Beijing mengelola tekanan ekonomi dalam negeri dan menjaga stabilitas politik jelang Kongres Partai Komunis ke-21 pada 2027.

Presiden AS Donald Trump pada 7 Januari menandatangani sebuah proklamasi yang menarik AS keluar dari 35 lembaga non-Perserikatan Bangsa-Bangsa (PBB) dan 31 entitas PBB, dengan alasan lembaga-lembaga tersebut mempromosikan “kebijakan iklim radikal, tata kelola global, serta program ideologis yang bertentangan dengan kedaulatan dan kekuatan ekonomi AS”.

Lembaga-lembaga itu antara lain Forum Pemberantasan Terorisme Global (GCTF), Forum Energi Internasional (IEF), Organisasi Kesehatan Dunia (World Health Organization/WHO), Dana Pembangunan Perdamaian PBB, serta Pusat Perdagangan Internasional PBB.

Penarikan diri AS “membuat ruang gerak China lebih leluasa di lembaga-lembaga pembangunan dan penguatan kapasitas seperti UN DESA (Badan PBB untuk Urusan Ekonomi dan Sosial) … di mana penetapan agenda, pelatihan, dan bantuan teknisnya membentuk arah kebijakan negara-negara Global South”, kata Jonathan Ping, lektor kepala di Bond University, Gold Coast, Australia.

Ping menambahkan, platform-platform tersebut “sangat selaras dengan Inisiatif Pembangunan Global China, memperkuat narasi kerja sama Selatan–Selatan dan mengakrabkan model pembangunan ala China” kepada dunia.

Sebagian pakar lain mengingatkan agar tidak menggembar-gemborkan kapasitas maupun keinginan China untuk terlibat lebih jauh dalam lembaga-lembaga yang ditinggalkan AS.

“China hari ini bukan lagi seperti 10 tahun lalu,” kata ilmuwan politik Chong Ja Ian, yang juga lektor kepala di National University of Singapore (NUS), seraya mencatat bahwa China kini “jauh lebih terbatas secara finansial dibanding sebelumnya”.

Meski keterlibatan dapat menghasilkan keuntungan diplomatik dan strategis, langkah tersebut juga bisa “memicu dampak negatif” ketika proyek-proyek gagal, ujar Chong. “Dan itu memang kadang terjadi.”

Perpaduan antara peluang dan kehati-hatian ini membantu menjelaskan mengapa China cenderung tebang pilih dalam keterlibatannya ketimbang berupaya memimpin di semua lini, tambah para pakar.

DI LEMBAGA APA CHINA AKAN MENINGKATKAN PERAN

Alih-alih mengisi kekosongan kepemimpinan yang ditinggalkan AS, China dinilai lebih mungkin memperbesar pengaruhnya di lembaga-lembaga tertentu, kata para analis.

Salah satu bidang yang dampaknya bisa paling signifikan adalah hukum internasional.

Salah satu yang paling menonjol adalah International Law Commission (ILC), badan ahli PBB yang bertugas membantu pengembangan dan kodifikasi hukum internasional, kata Chong dari NUS. Pasalnya, lanjut dia, naskah-naskah yang dihasilkannya kerap menjadi dasar perjanjian internasional baru.

Dengan mundurnya AS dari lembaga tersebut, negara-negara seperti China dan Rusia akan lebih mudah mendorong tafsir hukum internasional yang menguntungkan kepentingan mereka, kata Chong.

Meski tidak lantas bersifat positif atau negatif, berkurangnya pembatasan terhadap negara besar dapat membuat negara-negara menengah dan kecil lebih rentan terhadap tekanan, tambahnya.

Mantan menteri luar negeri Singapura, George Yeo, mengatakan mundurnya AS dari lembaga-lembaga global akan mempercepat munculnya dunia yang lebih terfragmentasi dan multipolar.

Dalam wawancara dengan media digital Shanghai, The Paper, yang dipublikasikan pada 9 Januari, Yeo mengatakan mundurnya AS merupakan pertanda bahwa “dunia multipolar akan dengan cepat terbentuk dan semakin jelas”.

Seiring kekuatan global semakin tersebar, kawasan dan para pemain utama akan dipaksa mencari keseimbangan baru—mulai dari hubungan Eropa dengan Rusia hingga stabilitas di Asia—sementara PBB sendiri perlu beradaptasi dengan perubahan distribusi kekuasaan global, kata Yeo.

Tata kelola iklim menjadi bidang lain di mana Beijing berpotensi memperoleh manfaat lebih besar.

Mundurnya AS dari sejumlah lembaga iklim utama PBB menciptakan ruang bagi China untuk membentuk agenda seputar norma implementasi, pembiayaan hijau, dan standar teknologi, kata Jonathan Ping dari Bond University.

Posisi China sebagai penghasil emisi gas rumah kaca terbesar di dunia sekaligus produsen utama energi bersih memberinya posisi tawar yang kuat, ujar Ping, sehingga Beijing dapat memengaruhi penetapan jadwal, metrik, dan kerangka kerja sama Selatan–Selatan yang menitikberatkan pada kolaborasi, pembiayaan, dan berbagi teknologi di antara negara-negara berkembang.

Meski demikian, ketidakpercayaan negara maju, keengganan China menerima komitmen mengikat, dan hadirnya berbagai kekuatan tandingan membuat tatanan multipolar yang terfragmentasi lebih mungkin terbentuk daripada kepemimpinan China, kata Ping.

Di Asia, mundurnya AS berpotensi membuka ruang manuver yang terbatas namun strategis, tambahnya.

Keluarnya Washington dari dua lembaga, yaitu Sekretariat Pacific Regional Environment Programme (SPREP) dan perjanjian ReCAAP, berisiko menyerahkan peran penetapan agenda dalam tata kelola lingkungan Pasifik dan koordinasi keamanan maritim kepada negara lain, kata Ping.

SPREP adalah organisasi antarpemerintah yang berbasis di Samoa dan bertugas melindungi serta mengelola lingkungan dan sumber daya alam Pasifik, sementara ReCAAP merupakan perjanjian multilateral regional pertama yang bertujuan meningkatkan kerja sama melawan pembajakan dan perampokan bersenjata terhadap kapal di Asia.

Di kawasan Pasifik, kesenjangan pendanaan berpotensi meningkatkan ketergantungan pada pembiayaan iklim China dan proyek adaptasi yang terkait dengan infrastruktur, kata Ping.

Di Asia Tenggara, melemahnya kapasitas ReCAAP dapat membuka ruang bagi skema berbagi informasi, pelatihan, dan kerja sama patroli yang didukung China, dengan dalih penguatan kapasitas.

China diperkirakan akan mengutamakan bantuan bilateral dan misi teknis, alih-alih tampil sebagai pemimpin multilateral—sebuah langkah yang, dari kacamata Beijing, merupakan hasil perhitungan matang.

Sun Chenghao, peneliti di Centre for International Security and Strategy, Universitas Tsinghua, mengatakan kepada CNA bahwa China menilai keterlibatan multilateral tidak hanya dari pertimbangan risiko dan keuntungan, tetapi juga dari tingkat kendali, keadilan kelembagaan, serta kesesuaiannya dengan tahapan pembangunan China.

Bidang-bidang yang menyediakan layanan publik global, memperluas kepentingan bersama, dan memperkuat suara negara-negara berkembang—seperti pembangunan, infrastruktur, kesehatan publik, ketahanan pangan, serta sejumlah inisiatif kerja sama iklim—dinilai lebih menarik.

Sebaliknya, ranah yang sangat sensitif dari sisi keamanan dan sarat politisasi dipandang lebih berpotensi menimbulkan ketidakpastian.

SELEKTIF DALAM MEMILIH

Para analis menilai langkah China berikutnya bergantung pada sejauh mana pengaruh dapat dijalankan secara bertahap dan sejalan dengan prioritas pembangunan dalam negeri, tanpa memicu biaya terlalu besar atau risiko politik.

Perhitungan ini membantu menjelaskan mengapa China berhati-hati untuk melangkah ke peran kepemimpinan yang memiliki ekspektasi besar atau konsekuensi tinggi.

Bahkan proyek pembangunan yang mendapatkan dukungan kuat sekalipun dapat berujung masalah, kata Chong, seraya mencatat bahwa “lembaga PBB, para penyandang dana, dan bahkan China pernah mendukung proyek pembangunan yang akhirnya gagal, menimbulkan dampak lokal dan negatif”.

Ia mencontohkan berbagai kasus—mulai dari proyek pipa minyak Chad–Kamerun yang didukung Bank Dunia hingga sengketa ketenagakerjaan di tambang-tambang yang diinvestasikan China di Zambia, serta proyek Bendungan Kajaki di Afghanistan yang didukung AS dan penuh masalah.

Kasus-kasus tersebut menegaskan bahwa keterlibatan dapat “memberi manfaat dalam bentuk kerja sama”, namun juga memicu “imbas negatif ketika proyek berjalan tidak sesuai rencana”, kata Chong.

Pertimbangan serupa juga muncul dalam kerja sama keamanan dan siber, di mana peran kepemimpinan kerap disertai pengawasan yang lebih ketat.

Mundurnya dukungan AS ke lembaga-lembaga global telah melemahkan koordinasi pemberantasan terorisme karena berkurangnya “praktik berbagi intelijen, pelatihan, dan pendanaan untuk penguatan kapasitas di negara-negara yang rentan”, kata Ping

Ping melanjutkan, China berpotensi mengisi celah yang ditinggalkan AS melalui program PBB, forum regional, atau bantuan bilateral.

Langkah itu bisa berdampak pada “meningkatnya ketergantungan pada sistem China, berkurangnya transparansi, serta menyebarnya praktik keamanan yang lebih memprioritaskan stabilitas rezim ketimbang kebebasan sipil”.

Bagi Beijing, kondisi ini mempertegas pilihan untuk terlibat secara selektif, bukan memimpin secara luas.

Menurut Sun Chenghao dari Universitas Tsinghua, peluang utama bagi China muncul saat terjadi kekosongan tata kelola atau lemahnya layanan publik global, yang memungkinkan Beijing mengarahkan agenda ke kepentingan negara berkembang tanpa terjebak konfrontasi blok.

Yang dicari China, tambahnya, bukan tanggung jawab tanpa batas, melainkan membentuk hasil melalui kerja sama dengan “menghindari instrumentalisasi mekanisme global oleh segelintir negara”.

Hal ini membantu menjelaskan mengapa China kemungkinan akan tetap selektif dalam menentukan ke mana mereka akan melangkah, dengan fokus pada area yang dipandang berkelanjutan, sambil berhati-hati mengambil peran kepemimpinan yang membawa implikasi politik, finansial, atau reputasi yang lebih luas, kata Sun.

KETERBATASAN DI DALAM NEGERI

Para analis menilai pendekatan selektif China dalam keterlibatan global terkait erat dengan tekanan di dalam negeri, di mana pengelolaan ekonomi dan stabilitas politik akan lebih diprioritaskan dalam setahun ke depan dibandingkan komitmen global yang luas.

Dengan tingkat pengangguran kaum muda yang meresahkan dan tingkat belanja masyarakat yang belum sepenuhnya pulih, Beijing akan memusatkan perhatian pada stabilisasi ekonomi dan peningkatan konsumsi domestik tahun ini, seiring dimulainya Rencana Lima Tahun ke-15.

Prioritas domestik kian menonjol menjelang Kongres Partai Komunis ke-21 pada 2027, sebuah tonggak politik yang sensitif ketika kesinambungan kepemimpinan dan stabilitas sosial akan menjadi sorotan.

“Prioritas domestik—mulai dari peningkatan kualitas pertumbuhan ekonomi, pengelolaan ketenagakerjaan dan ekspektasi sosial, hingga penjagaan stabilitas politik—pada akhirnya menaikkan konsekuensi ekonomi dari komitmen eksternal,” kata Sun dari Universitas Tsinghua.

Namun, hal itu tidak berarti China sepenuhnya mundur dari panggung internasional.

Sebaliknya, tambah Sun, penekanan akan diberikan pada bidang-bidang di mana kepentingan domestik dan eksternal saling beririsan, misalnya kerja sama pembangunan, konektivitas infrastruktur, kesehatan publik, penanggulangan bencana, sejumlah inisiatif iklim dan energi, operasi penjaga perdamaian, serta bantuan kemanusiaan.

“Intinya adalah memberi layanan publik global di area yang kepentingan domestik dan manfaat eksternalnya sejalan,” ujarnya.

Keterlibatan semacam ini, tambahnya, memungkinkan China berkontribusi di tingkat internasional tanpa melampaui kapasitasnya.

Untuk mengendalikan biaya dan risiko, Beijing diperkirakan akan semakin mengandalkan jalur multilateral yang memungkinkan pembagian tanggung jawab.

China kemungkinan akan memprioritaskan upaya “meningkatkan efisiensi kontribusinya melalui platform multilateral”, kata Sun—terutama melalui PBB dan mekanisme yang bersifat partisipatif luas—agar beban dapat dibagi, bukan ditanggung sendiri.

Ping mencatat bahwa keterlibatan yang lebih besar juga membawa konsekuensi, termasuk “kekhawatiran atas keberlanjutan utang, persepsi bantuan yang dipolitisasi, serta penolakan dari negara penerima yang menginginkan otonomi strategis”.

Langkah yang terlalu berisiko memicu respons negatif, tambahnya, terutama jika program yang didukung China dipandang “melemahkan transparansi, kepemilikan lokal, atau independensi kelembagaan”.

Menurut Sun, China mengkaji cara dan batas keterlibatannya bukan untuk menghindar, melainkan untuk mencegah kewajiban yang timpang dan jebakan politisasi.

China juga akan berhati-hati mengisi celah yang ditinggalkan pihak lain jika hal itu dianggap sebagai ekspansi geopolitik atau tantangan kelembagaan, yang berpotensi memicu “stigmatisasi lebih lanjut dan mobilisasi antagonistik”, tambah Sun.

Karena itu, Beijing kemungkinan akan beroperasi dalam kerangka multilateral yang luas seperti PBB, di mana tanggung jawab dibagi melalui aturan dan prosedur yang telah mapan.

Sun menegaskan China tidak menolak tanggung jawab, tetapi menginginkan pembagian beban yang adil agar tata kelola global tidak dimanfaatkan segelintir negara untuk mengalihkan biaya.

BUKAN MENGISI KEKOSONGAN

Para pemimpin China belakangan berulang kali membingkai perubahan global melalui lensa multipolar, yang memandang para aktor internasional bergerak menjauh dari dominasi AS menuju distribusi kekuasaan yang lebih tersebar secara global.

Presiden China Xi Jinping memanfaatkan forum-forum seperti pertemuan yang terkait dengan Shanghai Cooperation Organization (SCO) untuk menyerukan dunia dengan “keseimbangan yang lebih besar”.

Menteri Luar Negeri China Wang Yi juga memperingatkan apa yang dipandang Beijing sebagai politisasi dan instrumentalisasi lembaga internasional oleh “segelintir negara”.

Bagi para analis, retorika tersebut memberi petunjuk penting tentang bagaimana China memandang mundurnya AS dari lembaga-lembaga global.

Alih-alih berupaya menggantikan Washington sebagai pusat otoritas baru, Beijing tampaknya lebih tertarik menata ulang lingkungan tempat kekuasaan dijalankan, kata mereka.

Penekanan China pada multipolaritas bukan tentang membangun hierarki baru, melainkan mendorong bentuk tata kelola yang lebih terdesentralisasi dan memperluas suara negara-negara berkembang, kata Sun.

Hal itu berarti mendorong partisipasi yang lebih luas dalam penetapan agenda dan perumusan aturan, tambahnya.

Namun, para analis juga mengingatkan bahwa sistem yang lebih multipolar tidak serta-merta menghasilkan konsensus atau stabilitas.

Dengan AS melangkah mundur, China bisa “lebih mudah mendorong norma yang menguntungkan pembatasan yang lebih longgar terhadap perilaku negara”, kata Chong dari NUS—seraya menambahkan bahwa oposisi tidak serta-merta hilang hanya karena Washington absen.

“Negara-negara lain juga bisa menemukan alasan untuk menentang atau mengajukan tuntutan,” kata Chong, menambahkan bahwa sebagian besar lembaga internasional tetap beroperasi berdasarkan prinsip kesetaraan formal—artinya, suara China tidak otomatis tanpa tandingan.

Mundurnya AS berpotensi mempercepat terbentuknya tatanan global yang lebih diperebutkan dan tidak seimbang, kata para analis, di mana China mengambil peran lebih besar di sejumlah bidang, tetapi akan berhenti sebelum mengemban kepemimpinan lebih besar seperti yang pernah dijalankan Washington.

Dalam konteks itu, visi multipolar Beijing tampaknya bukan untuk mengisi kekosongan, melainkan memastikan tidak ada satu kekuatan pun yang mendominasinya.