China perluas perangkat hukum untuk sengketa asing. Apa artinya bagi perusahaan dan individu?

BEIJING: Seiring meningkatnya ketegangan geopolitik, China mulai memperluas peran instrumen hukum dalam negeri untuk merespons sanksi asing, pembatasan ekspor dan bentuk tekanan dari luar lainnya, ujar para analis.

Salah satu bentuknya adalah ketentuan dalam rancangan undang-undang yang diajukan untuk pembacaan kedua pada Juni. RUU tersebut mengatur kewenangan jaksa penuntut umum untuk menggugat organisasi dan individu asing yang dianggap telah merugikan kepentingan nasional atau kepentingan publik China.

Ketentuan tersebut akan menjadi bagian terbaru dari perangkat hukum China terkait urusan luar negeri.

Langkah yang lebih luas ini mencerminkan upaya Beijing membangun sistem hukum yang "siap dan mampu menangani berbagai sengketa internasional dan lintas batas", kata Jeremy Daum, peneliti senior di Paul Tsai China Center, Yale Law School, kepada CNA.

Ruang lingkup dan penerapan akhir RUU tersebut masih belum jelas karena hingga kini masih dibahas di parlemen.

Namun, para analis mengatakan, aturan itu dapat menambah risiko hukum bagi pihak asing. Hal itu dapat semakin menyulitkan perusahaan yang beroperasi di berbagai yurisdiksi untuk memenuhi kewajiban hukum, sekaligus meningkatkan risiko bagi individu yang terlibat dalam sengketa dengan Beijing.

KLAUSUL YANG MENGIRIM SINYAL

Rancangan Undang-Undang Litigasi Kepentingan Umum Kejaksaan diajukan pada 23 Juni kepada Komite Tetap Kongres Rakyat Nasional (NPC) ke-14 untuk pembacaan kedua.

Menurut kantor berita pemerintah Xinhua, revisi RUU tersebut bertujuan memperluas cakupan litigasi kepentingan umum serta menambahkan ketentuan yang mengatur perkara terkait pihak asing.

"Secara khusus, rancangan tersebut mengatur bahwa lembaga kejaksaan, sesuai dengan hukum, dapat mengajukan litigasi kepentingan umum terhadap tindakan melanggar hukum yang dilakukan organisasi dan individu asing yang melanggar kepentingan nasional dan kepentingan publik China," kata Xinhua dalam laporannya pada hari yang sama.

Klausul itu pada dasarnya memperjelas bahwa kejaksaan, dalam menjalankan kewajibannya melindungi kepentingan umum, dapat menuntut tergugat asing, kata Daum yang juga merupakan peneliti senior bidang hukum yang berbasis di Beijing.

"Ini jelas merupakan bagian dari kerangka hukum yang lebih luas terkait urusan luar negeri, yang secara umum dipandang di sini sebagai bagian dari upaya China menegaskan kedaulatannya."

RUU tersebut masuk dalam rencana legislasi Komite Tetap NPC 2026, meski pemerintah belum mengumumkan kapan RUU itu akan diajukan untuk pemungutan suara.

Ketentuan tersebut kemungkinan akan diterapkan secara selektif, dengan pertimbangan politik menjadi faktor penentunya, kata Carolin Kautz, pendiri SinoVise, perusahaan konsultan risiko geopolitik dan China.

"Rumusan hukumnya yang samar memungkinkan hal itu terjadi," kata Kautz kepada CNA. Ia menambahkan, istilah-istilah yang didefinisikan secara luas seperti itu sejak lama memungkinkan Beijing membawa isu-isu politik, baik di dalam maupun luar negeri, ke ranah hukum.

"Memperkuat diri menghadapi lingkungan global yang kian menantang telah menjadi prioritas jangka panjang, dan perluasan perangkat hukum terkait urusan luar negeri merupakan bagian dari proses tersebut."

Donald Clarke, profesor emeritus bidang hukum di George Washington University Law School, menyoroti bahwa klausul yang diusulkan merujuk secara luas pada "kepentingan nasional" dan "kepentingan publik masyarakat" China.

Ditanya seberapa besar keleluasaan yang diberikan rumusan tersebut kepada jaksa dan pengadilan, ia menjawab: "Tanpa batas."

MENGELOLA SENGKETA TERKAIT PIHAK ASING

RUU tersebut merupakan bagian dari upaya Beijing yang lebih luas untuk membangun kerangka hukum yang lebih terlembaga dalam menangani sengketa terkait pihak asing.

Respons China terhadap sanksi dan pembatasan dari negara lain secara bertahap telah bergeser dari sekadar protes diplomatik dan langkah balasan yang bersifat kasus per kasus menuju pembentukan seperangkat undang-undang dan prosedur yang bersifat permanen, kata para analis.

Pada 2021, China memperkenalkan aturan yang memungkinkan pemerintah melarang kepatuhan terhadap kebijakan asing yang dinilai melampaui yurisdiksi negara yang menerapkannya. Warga negara dan organisasi China yang dirugikan akibat kepatuhan terhadap kebijakan semacam itu dapat mengajukan tuntutan ganti rugi melalui pengadilan.

Beberapa bulan kemudian, China mengesahkan Undang-Undang Anti-Sanksi Asing yang memberi kewenangan untuk menjatuhkan berbagai langkah, termasuk pembatasan masuk, pembekuan aset, serta larangan bertransaksi atau bekerja sama dengan individu dan organisasi yang menjadi sasaran.

Aturan tersebut juga memungkinkan warga negara dan organisasi China menggugat pihak yang menerapkan atau membantu pelaksanaan kebijakan asing yang bersifat diskriminatif terhadap mereka.

Perangkat hukum China terkait urusan luar negeri semakin diperluas tahun ini melalui regulasi yang mencakup keamanan industri dan rantai pasok serta penerapan hukum asing di luar negeri yang dianggap Beijing tidak semestinya.

Secara keseluruhan, regulasi tersebut mengatur penyelidikan, perintah pelarangan, serta pembatasan terhadap aktivitas seperti perdagangan dan investasi. Dalam kondisi tertentu, warga negara dan organisasi China yang mengalami kerugian juga dapat menuntut ganti rugi melalui pengadilan.

Pembangunan infrastruktur kebijakan tersebut "telah berlangsung cukup lama", kata Kautz dari SinoVise. Ia juga menyinggung daftar entitas tidak tepercaya (unreliable entity list) yang diperkenalkan pada 2020, yang memungkinkan China membatasi perdagangan, investasi, dan aktivitas lain entitas asing jika dinilai merugikan kepentingan nasionalnya.

Perluasan itu melanjutkan strategi "yang sudah lama kita lihat", ujarnya. Namun, ia menegaskan, China bukan satu-satunya negara yang menggunakan undang-undang keamanan nasional untuk merespons kekhawatiran geopolitik, seraya menunjuk pada langkah-langkah yang diambil Amerika Serikat dan negara-negara Uni Eropa.

Terkait RUU terbaru tersebut, sebagian pengacara di China mengambil pandangan yang lebih keras, sementara pakar hukum lainnya mengingatkan agar tidak melebih-lebihkan dampak langsung dari klausul itu.

Dalam komentar bersama yang dipublikasikan melalui akun WeChat, firma hukum Lv Zheng Wen Yuan yang berbasis di Guangxi, pengacara Tang Haitao dan Wei Dong menyebut, ketentuan yang diusulkan itu sebagai perluasan terbaru perangkat hukum anti-sanksi China. Mereka berpendapat, langkah tersebut menandai pergeseran dari "respons pasif" menjadi "perlindungan hak secara proaktif".

Mereka juga mengutip artikel di China Procurator, jurnal yang diterbitkan National Prosecutors College di bawah Mahkamah Agung Kejaksaan Rakyat China, yang menyebut kejaksaan dapat mempertimbangkan litigasi kepentingan umum jika kebijakan asing mengancam industri strategis dan rantai pasok China atau memberlakukan blokade teknologi yang signifikan.

Beijing juga mulai lebih aktif menerapkan perangkat hukum tersebut.

Pada 2 Mei, Kementerian Perdagangan China melarang kepatuhan terhadap sanksi Amerika Serikat terhadap lima perusahaan China yang dituduh Washington terlibat dalam perdagangan minyak Iran. Beijing menyatakan sanksi tersebut memperluas yurisdiksi AS secara tidak semestinya dan merugikan hak-hak perusahaan China.

Belakangan pada bulan yang sama, perusahaan teknologi China Wingtech mengumumkan bahwa pengadilan di Guangdong telah menerima gugatan yang diajukan perusahaan itu bersama salah satu anak usahanya berdasarkan Undang-Undang Anti-Sanksi Asing terhadap sejumlah entitas dan eksekutif yang terkait dengan produsen cip Belanda, Nexperia.

Patrick McCarthy, ketua Europe Sino Institute, lembaga riset dan konsultasi yang berfokus pada hubungan Eropa-China, mengatakan, langkah-langkah tersebut mencerminkan upaya China membangun mekanisme hukum formal untuk melindungi apa yang dianggapnya sebagai kedaulatan ekonominya.

Menurutnya, efek pencegahan merupakan aspek yang paling penting karena perusahaan akan lebih mempertimbangkan risiko hukum di China saat memutuskan untuk mematuhi pembatasan yang diberlakukan negara lain.

RISIKO TERJEPIT DI TENGAH

Perusahaan multinasional pun menghadapi pertanyaan sulit: bagaimana mematuhi sanksi dan pembatasan ekspor dari negara lain tanpa melanggar aturan balasan China.

Perusahaan-perusahaan Eropa, misalnya, semakin menyadari bahwa mematuhi pembatasan AS dapat membuat mereka menghadapi konsekuensi berdasarkan hukum China, kata McCarthy.

Setelah China memberlakukan regulasi mengenai keamanan industri dan rantai pasok, McCarthy mengatakan sejumlah perusahaan Eropa yang meninjau kembali rantai pasok di China mulai mengevaluasi ulang praktik bisnisnya agar mematuhi undang-undang China mengenai data dan keamanan.

"Perusahaan multinasional menyadari bahwa mematuhi aturan AS begitu saja membawa konsekuensi nyata," katanya. Menurut dia, sanksi sekunder AS dan bentuk lain dari penerapan yurisdiksi ekstrateritorial telah mendorong perusahaan ke dalam "jebakan kepatuhan yang tidak adil".

Namun, tingkat risikonya sangat berbeda bergantung pada sektor, model bisnis, dan negara asal perusahaan, kata Kautz dari SinoVise.

Menurutnya, produsen yang bergantung pada teknologi termasuk di antara pelaku usaha yang bersikap lebih hati-hati. Sebagian menerapkan strategi "in China for China", yakni memisahkan produksi untuk pasar China dari operasi internasional mereka yang lebih luas, terutama ekspor ke AS.

Sebaliknya, bisnis yang berorientasi pada konsumen umumnya masih belum terlalu khawatir dan tetap memandang pasar China yang besar sebagai sesuatu yang menarik tanpa mengubah strategi mereka secara mendasar, tambah Kautz.

"Meskipun perusahaan, terutama perusahaan Barat, kini semakin menyadari potensi risiko hukum, hal itu sering kali tidak langsung mendorong tindakan, apalagi menarik diri dari pasar China," ujarnya.

Daum dari Yale Law School juga mencatat bahwa perusahaan-perusahaan tetap beroperasi di China meski menghadapi risiko hukum yang jauh melampaui sekadar litigasi perdata.

Beijing juga berupaya meyakinkan investor asing bahwa langkah-langkah tersebut akan diterapkan secara selektif.

Setelah memasukkan grup pakaian asal AS, PVH, dan perusahaan bioteknologi Illumina ke dalam daftar entitas tidak tepercaya (unreliable entity list) pada Februari 2025, Kementerian Perdagangan China menyatakan mekanisme itu hanya menargetkan sejumlah kecil entitas asing dan perusahaan yang mematuhi hukum "tidak perlu khawatir".

Kementerian itu menuduh kedua perusahaan mengganggu transaksi bisnis yang normal dan melakukan diskriminasi terhadap perusahaan China. Sebelumnya, PVH pernah diselidiki terkait dugaan boikot terhadap kapas Xinjiang dan produk lainnya.

Menurut Kautz, dari sudut pandang Beijing, tidak ada pertentangan antara meyakinkan investor asing dan memperluas perangkat hukumnya.

"Pesannya jelas: selama sebuah perusahaan mematuhi arahan politik pemerintah, perusahaan itu aman."

Namun, individu mungkin menghadapi pertimbangan yang berbeda.

Terkait RUU Litigasi Kepentingan Umum Kejaksaan, Clarke dari George Washington University Law School mengatakan, ia lebih mengkhawatirkan dampaknya terhadap individu asing yang mengkritik pemerintah China.

"Saya rasa pelaku usaha tidak punya alasan untuk terlalu khawatir," katanya. "Saya justru melihat klausul ini lebih mungkin digunakan terhadap individu."

Menurut Clarke, putusan perdata mungkin sulit dieksekusi terhadap seseorang yang tidak memiliki aset di China. Namun, hukum China memperbolehkan pengadilan menjatuhkan larangan bepergian ke luar negeri terhadap tergugat dalam perkara perdata yang masih berjalan.

Karena itu, seseorang yang berada di China saat gugatan kepentingan umum diajukan berpotensi dilarang meninggalkan negara tersebut hingga perkara selesai dan ganti rugi dibayarkan, ujarnya.

"Ini menjadi satu lagi alasan bagi siapa pun yang pernah secara terbuka mengkritik tindakan pemerintah China untuk berpikir dua kali sebelum pergi ke China."

CAKUPANNYA LUAS, PENERAPANNYA BELUM PASTI

Meski dirumuskan secara luas, para pakar hukum mengatakan klausul tersebut kemungkinan penerapannya lebih terbatas.

Daum dari Yale Law School menuturkan, klausul terkait pihak asing kemungkinan hanya memperluas penerapan aturan litigasi kepentingan umum yang sudah ada kepada tergugat asing, bukan memberikan kewenangan baru untuk menggugat mereka atas segala tindakan yang ditentang Beijing.

Menurutnya, perkara yang kemungkinan termasuk di dalamnya antara lain pencemaran lingkungan, pelanggaran data pribadi dalam skala besar, persaingan usaha tidak sehat, keamanan pangan dan obat-obatan, keselamatan kerja, serta penipuan telekomunikasi.

Daum juga mengingatkan agar tidak langsung berasumsi bahwa klausul tersebut otomatis dapat digunakan untuk menegakkan aturan anti-sanksi atau ketentuan China yang menentang penerapan yurisdiksi ekstrateritorial.

"Agar bisa diterapkan, aturan tersebut harus memang mengizinkan gugatan, dan kerugian yang ditimbulkan harus mencapai tingkat yang mengancam kepentingan nasional atau kepentingan masyarakat," katanya.

Bahkan dalam kondisi tersebut, menurutnya, klausul itu tetap memerlukan rumusan yang lebih jelas untuk memberi dasar hukum bagi gugatan semacam itu.

Membangun kumpulan preseden perkara terkait pihak asing juga dapat menimbulkan tantangan tersendiri.

Artikel di majalah China Procurator tertanggal 15 Mei menyebut pengumpulan alat bukti lintas negara sebagai salah satu kendala utama. Artikel itu menyoroti lamanya prosedur bantuan peradilan serta pembatasan dalam memperoleh data elektronik yang disimpan di luar negeri.

Para penulis artikel itu juga menyoroti terbatasnya jumlah personel yang memahami hukum asing sekaligus bidang-bidang khusus seperti data lintas negara dan hak kekayaan intelektual.

Susan Finder, peneliti senior di Peking University School of Transnational Law di Shenzhen, menyatakan, kewenangan kejaksaan dalam urusan terkait pihak asing masih lebih terbatas dibandingkan pengadilan di China.

Menurutnya, penanganan perkara terkait pihak asing oleh kejaksaan selama ini terutama berfokus pada penuntutan pidana, ekstradisi, perundingan perjanjian, serta pertukaran dan pelatihan dengan jaksa dari luar negeri.

"Pemahaman saya, litigasi kepentingan umum dan hal-hal terkait memang menjadi semakin penting, meskipun fungsi utama kejaksaan tetap penuntutan pidana," kata Finder.

Meski demikian, Clarke dari George Washington University Law School tidak melihat kapasitas kelembagaan sebagai kendala besar, terutama dalam perkara yang sensitif secara politik.

"Saya tidak melihat alasan mengapa perkara-perkara semacam itu akan sangat rumit," katanya.

Menurutnya, proses hukum terhadap tindakan yang memicu kemarahan pemerintah China dapat dimulai dengan relatif mudah, meski persoalan mengenai yurisdiksi atau pelaksanaan putusan mungkin masih belum terselesaikan.

Para pakar hukum mengatakan, sejauh mana klausul tersebut akan diterapkan bergantung pada rumusan akhirnya, jenis perkara yang dipilih kejaksaan, serta bagaimana pengadilan menafsirkan hubungan klausul itu dengan undang-undang yang sudah berlaku.

Namun, meski ketentuan tersebut mungkin tidak memberikan kewenangan seluas yang tersirat dari rumusannya, Daum mengatakan pencantumannya secara eksplisit saja sudah merupakan hal yang penting.

"Saya tidak pernah menduga organisasi asing sebelumnya tidak dapat menjadi tergugat dalam perkara kepentingan umum," katanya.

"Namun, hal itu secara eksplisit dicantumkan sebagai bagian dari dorongan China memperkuat kerangka hukum terkait urusan luar negeri."