'Reset' atau 'normalisasi terbatas'? Mengapa China–Filipina mulai memperbaiki hubungan

BEIJING: Tanda-tanda meredanya ketegangan antara China dan Filipina belakangan mulai terlihat. Sebelumnya selama empat tahun terakhir di bawah kepemimpinan Presiden Filipina Ferdinand Marcos Jr, hubungan kedua negara memanas, diwarnai bentrokan berulang di Laut China Selatan serta semakin eratnya kerja sama keamanan antara Manila dengan Washington.

Namun, para analis mengingatkan bahwa perkembangan ini belum menandakan adanya penataan ulang hubungan China-Filipina.

Sebaliknya, yang mengemuka adalah langkah strategis dari kedua pihak untuk sementara menurunkan tensi yang lebih didorong oleh kebutuhan ketimbang kepercayaan, di tengah guncangan pasokan energi, ketidakpastian geopolitik, serta tekanan diplomatik seiring peran Filipina sebagai ketua ASEAN tahun ini.

“Ini merupakan stabilisasi yang diperhitungkan … untuk mencoba meredakan eskalasi dan menemukan ‘modus vivendi’ dalam isu-isu utama yang disengketakan,” kata Malcolm Davis, analis senior bidang strategi pertahanan dan keamanan nasional di Australian Strategic Policy Institute (ASPI). Modus vivendi adalah istilah Latin yang merujuk pada pengaturan praktis untuk mengelola perbedaan.

Para pakar mempertanyakan apakah keseimbangan yang rapuh ini dapat berlanjut, atau justru terbatas hanya jeda taktis yang rentan di tengah sengketa berkepanjangan, tekanan domestik, dan kompetisi antar kekuatan besar.

PERTIMBANGAN FILIPINA

Di bawah mantan presiden Rodrigo Duterte, hubungan yang lebih hangat dengan China membuat hubungan antara Filipina dengan AS menjadi lebih tegang. Situasi ini memberi ruang bagi China untuk bersikap lebih lunak atau tidak terlalu konfrontatif terhadap Filipina, kata para analis.

Dinamika itu berubah setelah Marcos menjabat pada Juni 2022. Sejak saat itu, pemerintah Manila mengambil sikap yang lebih tegas terkait sengketa Laut China Selatan sekaligus meningkatkan kerja sama keamanan dengan AS.

Hubungan China–Filipina semakin memburuk sejak 2023, ketika Manila memperluas akses pertahanan bagi pasukan AS dan konfrontasi dengan China di sekitar wilayah sengketa seperti Second Thomas Shoal menjadi lebih sering dan berisiko.

Di tengah sengketa berkepanjangan di Laut China Selatan dan Beijing dalam beberapa bulan terakhir mulai membuka kembali dialog, menghidupkan pembahasan soal eksplorasi energi bersama, serta meredam retorika setelah serangkaian insiden di laut.

Dalam wawancara dengan Bloomberg yang terbit 25 Maret, Marcos mengatakan “reset” atau pemulihan hubungan dengan China “pasti akan terjadi” dan “bukan sebuah pilihan”.

Ia juga menyoroti ketidakpastian geopolitik global, termasuk ketegangan di Timur Tengah, sebagai faktor yang membentuk pendekatan Filipina, termasuk kembali terbukanya peluang pembahasan kerja sama pengembangan energi.

Pesan tersebut juga disampaikan oleh Duta Besar Filipina untuk China, Jaime FlorCruz, yang dalam wawancara dengan South China Morning Post pada 22 April mengatakan kedua pihak tengah mengambil “langkah-langkah kecil” menuju “keseimbangan baru”.

Ia menggambarkan langkah-langkah tersebut sebagai upaya bertahap menuju hubungan yang lebih stabil dan dapat diprediksi, sambil menegaskan bahwa kerja sama tidak boleh mengorbankan posisi Manila di Laut China Selatan.

Di ranah diplomatik, kedua pihak juga kembali mengaktifkan keterlibatan tingkat tinggi.

Dalam pertemuan di bawah mekanisme Bilateral Consultation Mechanism (BCM) pada akhir Maret, para pejabat tinggi kedua negara sepakat memperkuat komunikasi, mengelola ketegangan maritim dengan lebih baik, meningkatkan kerja sama praktis, serta melanjutkan pembahasan antara ASEAN dan China mengenai Kode Etik di Laut China Selatan.

Kode tersebut bertujuan menetapkan aturan untuk mengelola sengketa di perairan yang diperebutkan, dengan pembahasan kerangka formal yang telah berlangsung sejak 2017, meski belum ada tenggat yang mengikat.

China memandang kembalinya keterlibatan tingkat tinggi dalam BCM sebagai langkah kembali ke jalur dialog dan konsultasi, bukan konfrontasi.

Usai pertemuan, kementerian luar negeri China menyatakan harapan agar Filipina “kembali ke jalur yang tepat dalam menangani isu maritim melalui dialog dan konsultasi” serta membantu menciptakan kondisi bagi hubungan bilateral yang lebih stabil.

Para analis menilai pergeseran ini didorong bukan hanya oleh kalkulasi strategis, tetapi juga guncangan eksternal.

Jose Miguelito Enriquez, peneliti asosiasi untuk studi multilateralisme di S Rajaratnam School of International Studies (RSIS), Singapura, mengatakan ada dua faktor utama yang mendorong penyesuaian ulang kebijakan Manila terkait China.

Faktor pertama, menurutnya, adalah dampak konflik di Timur Tengah, yang mengungkapkan kerentanan Filipina terhadap gangguan pasokan energi serta memicu tekanan di dalam negeri, mulai dari inflasi hingga gejolak di sektor transportasi.

Sebagian besar kebutuhan minyak Filipina berasal dari impor yang sangat bergantung pada jalur pasokan global yang pasokan dan harganya terdampak perang Iran dan AS.

“Kemungkinan dimulainya kembali pembicaraan eksplorasi minyak bersama dengan Beijing… menjadi sorotan utama,” kata Enriquez, seraya menambahkan bahwa krisis energi memaksa Manila meninjau ulang opsi yang ada.

Di jantung isu ini terdapat gagasan lama tentang pengembangan bersama minyak dan gas di Laut China Selatan yang disengketakan.

Rencana ini sebelumnya mandek akibat isu kedaulatan dan kendala legal. Salah satunya adalah putusan Mahkamah Agung Filipina pada Januari 2023 yang membatalkan perjanjian trilateral sebelumnya untuk melakukan survei seismik, atau eksplorasi energi, antara Filipina, China, dan Vietnam karena dinilai inkonstitusional.

Faktor kedua yang mendekatkan kembali Filipina dan China, lanjut Enriquez, adalah peran Manila sebagai ketua ASEAN tahun ini, yang membuat mereka didesak untuk mengakselerasi pembahasan Kode Etik Laut China Selatan yang tertunda sejak lama.

Penurunan ketegangan dipandang perlu untuk “membuka ruang bernapas bagi dialog yang konstruktif dan negosiasi yang produktif”, kata Enriquez, terutama ketika para perunding masih bergulat dengan isu-isu krusial seperti status hukum, cakupan, dan mekanisme penegakan kode tersebut.

Secara lebih luas, penyesuaian kebijakan Filipina ini mencerminkan bagaimana ketidakpastian global membentuk pengambilan keputusan di Manila, tambah Enriquez.

“Ketidakpastian geopolitik dan geoekonomi secara mendasar memengaruhi tatanan sistem internasional,” ujarnya, seraya menambahkan bahwa Filipina “tidak punya pilihan selain merespons dan beradaptasi dengan perubahan tersebut.”

PERTIMBANGAN CHINA

Jika perhitungan Manila didorong oleh kebutuhan, para analis menilai langkah Beijing dibentuk oleh perpaduan kepentingan strategis dan manajemen risiko.

China tidak mengubah posisi dasarnya terkait Laut China Selatan, dan tetap menjunjung tinggi klaim teritorial serta kontrol atas sumber daya di perairan sengketa, kata Davis dari ASPI.

“China tidak mundur dari 'sembilan garis-putus'… dan klaimnya untuk menguasai hampir seluruh Laut China Selatan,” ujarnya.

Sembilan garis-putus adalah klaim yang ditampilkan dalam peta China yang mencakup sebagian besar Laut China Selatan dan tumpang tindih dengan klaim negara-negara pesisir lainnya.

Namun pada saat yang sama, Beijing juga berkepentingan mencegah ketegangan semakin meningkat, terutama ketika dinamika kawasan kian kompleks, tambah Davis.

“Ada alasan kuat bahwa manajemen risiko mendorong de-eskalasi sementara,” katanya, seraya mencatat bahwa China berhati-hati agar tidak mendorong Filipina semakin dekat ke orbit keamanan Washington.

Penempatan sementara sistem rudal Typhon milik AS di Filipina, lanjutnya, menjadi “sinyal peringatan kuat” bagi Beijing dan kemungkinan memperkuat kebutuhan untuk menstabilkan hubungan ketimbang mengambil risiko eskalasi.

Sistem Typhon—platform rudal darat milik AS yang mampu meluncurkan serangan presisi jarak jauh—pertama kali dikerahkan di Filipina pada 11 April 2024 dalam latihan Salaknib 24. Pejabat AS menyebut penempatan itu bersifat sementara, meski belum ada batas waktu yang diumumkan secara publik.

Penempatan ini menyusul perluasan Enhanced Defense Cooperation Agreement (EDCA) pada Februari 2023, ketika Filipina memberikan akses tambahan kepada pasukan AS ke empat lokasi militer guna memperkuat daya tangkal dan kerja sama pertahanan.

Bagi Beijing, pengelolaan hubungan dengan Manila bukan semata soal bilateral, melainkan juga bagian dari upaya membentuk lanskap strategis yang lebih luas di Asia Tenggara, kata Ian Seow, analis senior Program China di RSIS.

Kalkulasi tersebut juga mencakup negosiasi yang sedang berlangsung terkait CoC Laut China Selatan, tambah Seow, seraya menyebut nilai utama kode tersebut bukan pada penyelesaian sengketa, melainkan pada fungsi sinyalnya.

“Bagi China, negosiasi CoC dimanfaatkan untuk menunjukkan bahwa mereka adalah kekuatan besar yang bertanggung jawab … sekaligus meredam kritik atas sikapnya yang tegas,” ujarnya, seraya menambahkan bahwa proses tersebut memberi ruang bagi Beijing untuk menunjukkan kesediaan berinteraksi dengan negara-negara ASEAN melalui dialog, meskipun ketegangan tetap berlangsung.

Pada saat yang sama, proses ini juga memberi negara-negara ASEAN, termasuk Filipina, wadah untuk berinteraksi secara diplomatik dengan Beijing dan mengelola ketegangan di tengah sengketa yang masih berlanjut, tambahnya.

FAKTOR AMERIKA SERIKAT

AS tetap menjadi faktor kunci dalam bagaimana China dan Filipina mengatur langkah masing-masing, kata para analis.

Arah kebijakan AS yang belum pasti di bawah Presiden Donald Trump memengaruhi pertimbangan Manila, sementara para pemimpin Filipina memantau respons Washington atas berbagai krisis dunia, kata Davis.

“Faktor ‘Trump’ jelas berperan,” katanya, seraya menambahkan bahwa Manila akan menilai respons AS terhadap Ukraina dan NATO, serta pendekatannya terhadap Taiwan, untuk mengukur “sejauh mana mereka bisa mengandalkan AS di bawah Trump”.

Cara Washington menangani perang di Ukraina dan pendekatannya terhadap aliansi militer dengan Eropa melalui NATO—terutama terkait komitmen dan pembagian beban—menjadi sorotan negara-negara mitra yang tengah menilai konsistensi AS.

Manila turut mengawasi pendekatan Washington terhadap Taiwan, khususnya respons Trump atas dorongan China agar AS meninggalkan kebijakan “ambiguitas terukur” terkait komitmen pertahanan Taiwan, dengan imbalan perbaikan hubungan dagang China-AS, kata Davis.

Di saat yang sama, kekhawatiran akan ketergantungan pada AS dan risiko ditinggalkan saat krisis, telah mendorong Filipina untuk melakukan strategi lindung nilai, tambah Davis.

“Manila tidak ingin ditinggalkan dalam situasi sulit … sehingga mereka mengurangi risiko dengan memperkuat hubungan dengan mitra lain, sekaligus berupaya meredakan ketegangan dengan China,” ujarnya.

Sementara itu, terkait China, para analis menilai sebagian motif Beijing dalam berinteraksi dengan Filipina juga didorong oleh upaya memperluas pengaruhnya dengan mengorbankan posisi AS di kawasan.

China membangun citra sebagai “pemimpin Selatan Global" melalui diplomasi pertahanan, bantuan pembangunan, serta perannya sebagai mitra dagang yang semakin tak tergantikan, kata Joshua Bernard B Espeña, dosen hubungan internasional di Polytechnic University of the Philippines.

Hal ini menegaskan dorongan Beijing untuk memperluas pengaruh regional di tengah perubahan kebijakan AS, tambahnya.

“Kebijakan Trump 2.0 yang sulit diprediksi memberi peluang luas bagi China untuk memposisikan diri sebagai alternatif yang layak bahkan bagi sekutu-sekutu regional AS di berbagai bidang,” ujarnya.

Para analis menilai dampak persaingan AS–China terhadap hubungan China–Filipina pada akhirnya bergantung pada bagaimana hal itu bersinggungan dengan prioritas Manila sendiri.

“Meski persaingan China-AS memengaruhi cara pandang keamanan China di Laut China Selatan, dampaknya terhadap dinamika China–Filipina sangat bergantung pada prioritas kepemimpinan Filipina,” kata Seow.

Perluasan EDCA, yang memberi akses bagi AS ke pangkalan Filipina, serta penempatan aset militer AS dipandang Beijing sebagai kekhawatiran keamanan yang kian meningkat, ujar Seow.

“China melihat ini sebagai ancaman terhadap keamanannya dan upaya reunifikasi dengan Taiwan,” katanya.

Sebagai respons, China “mengambil sikap yang lebih tegas dalam sengketa teritorial dengan Filipina di Laut China Selatan” untuk menunjukkan ketidakpuasannya atas semakin eratnya kerja sama keamanan Manila dengan Washington, tambahnya.

Namun, para analis menilai kedua pihak kini berupaya membawa hubungan kembali ke jalur yang lebih seimbang, didorong oleh pertimbangan strategis dan ekonomi yang lebih luas.

BATAS-BATAS PENCAIRAN HUBUNGAN

Meski kedua pihak berupaya menstabilkan hubungan, para analis mengingatkan bahwa arah saat ini menghadapi batasan struktural.

Walau de-eskalasi disambut positif, prospek jangka panjang tetap tidak pasti, kata Espeña dari Polytechnic University of the Philippines.

“Masa depan kedua pihak tetap terlihat buram,” katanya, sambil menegaskan bahwa arah strategis China di bawah Xi Jinping berpusat pada penguatan dominasi regional, yang mempersempit peluang kompromi.

Pada Minggu, China menuduh Filipina mendaratkan personel di terumbu yang disengketakan di Laut China Selatan, sementara Manila menyatakan akan mengerahkan kapal untuk mengusir kapal China yang disebut melakukan penelitian secara ilegal.

Penjaga Pantai China menyatakan telah mengidentifikasi lima personel Filipina yang mendarat di Sandy Cay, yang oleh Beijing disebut sebagai tindakan “ilegal”, seperti diberitakan Global Times.

Manila pekan lalu menyatakan telah mengirim penjaga pantainya ke Sandy Cay setelah laporan media pemerintah menunjukkan personel penjaga pantai China tiba di terumbu tersebut sambil membawa bendera negara mereka.

Para analis menambahkan bahwa dinamika dalam negeri di Filipina dapat mempersulit upaya mempertahankan pendekatan yang terukur dalam hubungan dengan China.

Kebijakan luar negeri berpotensi menjadi alat dalam persaingan politik domestik menjelang pemilihan presiden 2028, kata Espeña, dengan para kandidat kemungkinan memanfaatkan hubungan dengan kekuatan besar untuk keuntungan mereka.

“Mereka yang melihat strategi lindung nilai sebagai jalan ke depan … tidak akan mendapati hal itu semudah yang dibayangkan,” tambahnya.

Para analis menilai manuver keseimbangan ini sendiri menambah ketidakpastian, terutama ketika Beijing dan Washington sesekali menguji keteguhan satu sama lain.

Meski melakukan penyesuaian, Manila kecil kemungkinan akan menjauh dari Washington secara drastis, kata Enriquez.

Bahkan, saat meredakan ketegangan dengan Beijing, Filipina akan tetap melanjutkan kerja sama pertahanan dan ekonomi dengan AS, termasuk melalui latihan militer bersama serta inisiatif baru seperti penguatan industri semikonduktor.

“Selama AS dapat berkontribusi pada penguatan postur pertahanan dan pembangunan ekonomi negara, kemitraan tersebut akan terus berkembang,” ujarnya, seraya menambahkan bahwa perubahan drastis berpotensi menghadapi penolakan publik.

Kendala hukum dan konstitusional juga membatasi ruang bagi kerja sama yang lebih dalam, khususnya dalam pengembangan energi bersama, tambah para analis.

Bahkan, jika kedua pihak bersedia melanjutkan, hukum domestik Filipina menetapkan persyaratan ketat terhadap partisipasi asing dalam proyek sumber daya, kata Seow.

Upaya sebelumnya pun telah menghadapi hambatan, termasuk putusan Mahkamah Agung 2023 yang membatalkan kerja sama survei seismik antara Filipina, China, dan Vietnam karena dinilai inkonstitusional.

Kendala-kendala tersebut menegaskan rintangan politik dalam setiap upaya menghidupkan kembali eksplorasi bersama, kata para analis.

Pada akhirnya, pertanyaannya: mampukah Manila dan Beijing bergerak dari sekadar meredakan ketegangan menuju penyelesaian akar masalah, atau “pencairan” ini hanya jeda sesaat.

“Filipina tidak punya pilihan selain merespons dan beradaptasi,” kata Enriquez, namun hal itu menuntut kemampuan mengelola berbagai kendala yang melampaui ranah diplomasi.

Dalam jangka panjang, stabilisasi saat ini bisa sulit dipertahankan, kata Davis, seraya menambahkan bahwa kecil kemungkinan China akan meninggalkan “ambisinya” di Laut China Selatan.

Titik-titik rawan tetap ada, termasuk risiko kembalinya konfrontasi di laut sengketa atau upaya Beijing menguji komitmen AS di kawasan, tambahnya.

“Satu ‘insiden’ di Laut China Selatan bisa kembali memicu eskalasi.”